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農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接及前景展望之我見

2018-01-29 16:07:00  來源:  編輯:省民政廳

  【內容摘要】農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接是當前民政工作的重要內容,推動兩項制度有效銜接意義重大,有利于充分發揮農村低保制度作用,實現低保兜底保障。為做好兩項制度有效銜接,江西省進行了有益探索,開展了多輪信息比對,掌握了較為精準的情況底數,并出臺了許多有針對性的政策舉措,為下一步打贏脫貧攻堅戰奠定了良好基礎。本文在充分肯定江西省兩類對象銜接基礎上,論述了兩項制度銜接的必要性,分析了江西省兩類對象數據比對情況及有關原因分析,指出了存在問題,提出了下一步工作的對策建議,以期為政界、學界研究探討兩項制度銜接提供實踐和理論參考。

  【關鍵詞】農村低保制度扶貧開發有效銜接芻議

 

  一、引言

  最低生活保障制度是國家對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準,且符合當地最低生活保障家庭財產狀況規定的家庭及成員,給予最低生活保障的制度性安排。通俗地說,最低生活保障制度是政府為了保障困難群眾的基本生存權,對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鄉困難群眾實行差額救助的一項基本生活救助制度。農村扶貧開發是為提高貧困地區和貧困人口的自我發展能力,使其達到脫貧致富,最終改變貧困地區經濟社會落后狀況的工作安排,主要針對家庭年人均純收入低于扶貧標準、有勞動能力或勞動意愿的農村居民,也包括有勞動致富能力的農村低保對象,其目標在于緩解和消除貧困。總體上來說,農村低保制度和扶貧開發政策目的都在使農村生活困難人員得到更好的幫扶。上世紀80年代起,我國大規模地實施扶貧開發行動,經過多年努力,貧困人口大幅減少,困難群眾生活水平顯著提高。

  黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧工作,把扶貧開發擺到更加突出的位置,先后出臺了一系列扶貧開發的政策文件,完善了“1+N”的脫貧攻堅系列舉措,2013年至2016年期間,農村貧困人口每年減少超過1000萬人,累計脫貧5564萬人;全國貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%,下降5.7個百分點。在現有未脫貧的貧困人口當中,絕大多數貧困程度更深、減貧成本更高、脫貧難度更大,依靠常規舉措難以助推其擺脫貧困狀況。其中很大一部分是農村低保對象,且今后將交由農村低保兜底。當前如何更好地發揮農村最低生活保障的作用,實現農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接,確保農村困難群眾一個不落地同步邁入小康,成為當前民政系統的重要課題。

  自2015年開始,江西省積極開始探索農村低保制度與扶貧開發政策銜接實踐(為了敘述方便,以下將農村低保制度與扶貧開發政策簡稱“兩項制度”,農村低保對象與建檔立卡貧困人口簡稱“兩類對象”)。2015年5月,江西省委、省政府印發了《關于全力打好精準扶貧攻堅戰的決定》(贛發﹝2015﹞10號),明確提出要做好農村低保制度與扶貧開發政策的有效銜接。2016年2月,江西省人民政府專門印發《關于加強農村低保與扶貧開發制度銜接實施方案的通知》(贛府字〔2016〕16號,以下簡稱《兩項制度銜接方案》),對“十三五”期間江西省農村低保制度與扶貧開發政策銜接工作作出了具體規劃,明確了在保障標準、對象確定、幫扶政策、工作機制等四個方面的銜接內容。2016年3月,江西省兩項制度銜接經驗在全國社會救助工作會議上作了介紹。同年12月,江西省又以省政府名義召開全省農村低保與扶貧開發政策有效銜接工作會議。經過幾年的探索實踐,江西省農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接工作取得了明顯的成績,積累了一定的經驗。本文以江西省的實踐為基礎,論述了當前兩項制度銜接的必要性,分析了近年來兩類對象比對的情況及部分人員未完全重合的原因,提出了下一步工作對策建議,以期為理論研究和實際工作提供有價值的參考。

  二、兩項制度銜接的必要性

  兩項制度有效銜接是黨中央、國務院綜合性貧困治理戰略的重要決策部署,是打贏脫貧攻堅戰的重要保障,一方面,是貧困人口早日脫貧的現實需要,另一方面,也是完善農村低保制度的重要契機。因此,筆者認為,現階段深入開展兩項制度有效銜接十分必要。

  (一)兩項制度有效銜接是實現戰略布局的需要。

  到2020年全面建成小康社會是黨中央、國務院提出的重要戰略部署。要實現困難群眾2020年一個不拉地同步進入小康社會,確保“兩不愁,三保障”,必須充分發揮兩項制度的功能作用,依托低保和扶貧開發的“兩輪”驅動,統籌扶貧和救助資源,推動“造血”和“輸血”相結合,實現在困難群眾基本生活保障與脫貧致富能力“兩手抓,兩手都要硬”,形成低保保障生活、扶貧促進發展的良性格局,確保所有農村貧困人口與全體人民一道邁入小康社會。

  (二)兩項制度有效銜接是實現江西全省脫貧目標的現實需要。

  江西是革命老區,是脫貧攻堅的主戰場。目前,江西全省仍有四分子之一的縣為國定貧困縣,有近3000個貧困村,貧困人口占全國的4.9%,脫貧任務十分繁重。為確保與全國同步邁入小康社會,江西省委、省政府提出了到2018年全省基本消除絕對貧困現象,到2020年現行扶貧標準下貧困人口全部脫貧,貧困縣全部摘帽的目標。因此,做好兩項制度銜接,有利于進一步挖掘兩項制度潛力,切實兜住困難群眾的基本生活,大幅降低貧困覆蓋面,從根本上消除絕對貧困人口,減少各類致貧、返貧現象的發生,提高困難群眾的基本生活保障水平。

  (三)兩項制度有效銜接是實現精準救助的需要。

  精準救助是精準扶貧的本質要求。精準扶貧客觀上要求各地必須做到對困難群眾的精準救助,實現由“大水漫灌”轉向“精準滴灌”。在現實中,建檔立卡貧困人口和低保對象都是困難群眾。加快兩項制度銜接,實現兩類對象銜接更加緊密,有利于從根本上消除兩項制度對象識別程序上的不一致,以及人為搞平衡,杜絕各類“關系保”、“人情保”現象。也有利于克服貧困人口“倒掛”和動態調整不一致,導致的兩類對象銜接不到位的問題。進而,做到精準識別,精準施救,確保困難群眾幫扶更加精準,政策更加精準,服務更加精準,更加充分發揮農村低保在脫貧攻堅中的兜底作用。

  (四)兩項制度有效銜接是完善農村低保制度的需要。

  總體上來說,當前農村低保制度在實施過程中還存在諸多問題。如各地還普遍存在按戶保比例低,戶均保障人口少,常補對象比例低,以及對象認定不準確,人情保、關系保、錯保、漏保等現象。要克服這些問題,實現農村低保制度的進一步完善發展,必須借鑒一切制度的優秀經驗,特別是做好同扶貧開發政策的有效融合,以適應經濟社會發展新常態,順應打贏脫貧攻堅戰的需要。使農村低保制度在對象的認定上更加精準,在政策的制定上更加科學,在程序的設計上更加合理,在工作的效果上更加顯現。尤其是當前可以借助兩項制度銜接契機,逐步減少單人保,全面杜絕人情保、關系保、錯保、漏保現象,大力提高按戶保比例、戶均保障人口、常補對象比例,促進低保制度更加科學規范發展。

  三、江西省兩類對象數據比對情況

  為認真做好兩項制度銜接工作,兩類對象的比對銜接是基礎。為此,江西省民政廳聯合江西省扶貧和移民辦以兩類對象數據比對銜接為突破口,從2016年5月開始,開展了兩輪數據信息比對工作,較好地夯實了兩項制度銜接基礎。

  (一)第一輪數據比對。

  2014年,江西省共有建檔立卡貧困戶119萬戶,貧困人口342萬人。經過2014年、2015年兩輪脫貧,共有約140萬貧困人口脫貧摘帽。在此基礎上,以2016年2月底為截止時間,江西省民政廳、江西省扶貧和移民辦聯合開展了兩類對象比對工作,要求將扶貧部門建檔立卡貧困人口數據與民政部門農村低保對象進行逐戶比對,進而摸清兩類對象數據底數及有關原因。比對結果如下:

  1.截至2016年2月,全省共有未脫貧建檔立卡貧困人口685901戶、2001280人,其中:一般貧困戶259678戶、871399人,分別占貧困戶總戶數和總人數的37.9%和43.5%;低保戶369330戶、家庭總人口1060370人,分別占貧困戶總戶數和總人數的53.8%和52.9%;分散供養五保戶56893戶、69511人,分別占貧困戶總戶數和總人數的8.3%和3.5%。

  在已列入建檔立卡低保戶的家庭總人口1060370人中,享受了低保政策的低保人口為719904人、未享受低保政策的非低保人口340466人,分別占家庭總人口的67.8%和32.2%;分別占未脫貧建檔立卡貧困人口的35.9%和17%。

  2.截至2016年2月,農村低保對象為1026890戶,家庭總人口2830162人,其中低保人口1707628人,戶均低保人口為1.66人。

  全省建檔立卡貧困總人口119萬戶、342萬的全口徑統計,全省列入建檔立卡貧困戶的低保人口為有434454戶、家庭人口1222229人、低保人口829712人,分別占低保總戶數、家庭人口數、低保人數的42.4%、43.2%和48.6%。這其中包含了2014年和2015年已脫貧的65124戶、家庭人口160859人、低保人口109808人,這些低保人口仍在建檔立卡中,繼續享受建檔立卡貧困戶有關扶持政策。尚未脫貧的有369330戶、家庭人口1060370人、低保人口719904人。

  (二)第二輪數據比對。

  2017年2月,江西省民政廳、江西省扶貧和移民辦再次下發了兩類對象比對通知,要求以扶貧部門建檔立卡貧困人口數據(含已脫貧和未脫貧人口)與民政部門2016年四季度農村低保對象進行逐戶比對,進一步摸清四個方面的情況。一是現有貧困人口的分類情況和現有農村低保對象的分類情況,以及兩者之間的重合情況;二是2016年及以前年度脫貧人口的分類情況;三是現有貧困人口中未納入低保但需納入低保兜底脫貧的情況;四是現有低保對象中未納入扶貧的情況及原因,重點是因按戶識別不符合納入扶貧條件的人員構成。比對的結果如下:

  1.貧困人口構成情況。截至2017年2月,全省共有未脫貧建檔立卡貧困人口415852戶、1183343人,其中:一般貧困戶114383戶、429020人,分別占貧困戶總戶數和總人數的27.5%和36.25%;低保戶254688戶、低保總人數698587人,分別占貧困戶總戶數和總人數的61.4%和59%;分散供養五保戶46781戶、55736人,分別占貧困戶總戶數和總人數的11.1%和4.75%。

  2.已列入建檔立卡的低保對象情況。截至2017年2月,農村低保對象為989557戶,家庭總人口2851280人,戶均2.88人,其中低保人口1802358人,戶均低保人口1.82人。

  在全省低保對象中,已列入全省119萬戶、342萬建檔立卡貧困總人口的有467437戶、1056775人,分別占低保總戶數、總人數的47.3%、58.6%。這些對象根據脫貧情況分為兩類,一是2014年-2016年已脫貧的建檔立卡低保對象,有212749戶、358188人,這些低保對象仍在建檔立卡中,繼續享受建檔立卡貧困戶有關扶持政策。二是截至2017年2月尚未脫貧的低保對象,有254688戶、698587人。

  3.未列入建檔立卡的低保對象情況。未列入建檔立卡貧困人口的低保對象有521645戶、746127人,分別占低保對象總戶數、總人數的52.7%、41.4%。

  (三)兩次數據比對結果分析

  根據對2016年2月和2017年2月兩次間隔一年的農村低保對象和建檔立卡貧困人口臺賬對比情況來看,兩類對象數據銜接是取得了明顯成效的,具體體現在以下方面:

  1.低保對象與扶貧對象的重疊率提高了10個百分點,達到58.6%,兩類對象銜接更加緊密。2016年2月,全省列入建檔立卡的低保對象有83萬人(含11萬名已脫貧對象),占低保總人數(170萬人)的48.6%;2017年2月,全省列入建檔立卡的低保對象達到105萬人,占低保總人數(180萬人)的58.6%,占比正好提高了10個百分點。

  2.未脫貧建檔立卡貧困戶中低保對象占比提高了23個百分點,達到59%,低保扶貧貢獻率進一步提高。2016年2月,全省列入建檔立卡的低保對象有72萬人(不含11萬名已脫貧對象),占當時未脫貧建檔立卡貧困戶總數(200萬人)的36.0%;2017年2月,全省列入建檔立卡的低保對象有70萬人(不含35萬名已脫貧對象),占目前未脫貧建檔立卡貧困對象總數(118萬人)的58.9%,提高了近23個百分點。

  3.低保對象中增加了22萬名扶貧對象,低保兜底保障落實有力。2016年2月,全省170萬低保對象中約有83萬名建檔立卡貧困人口(其中11萬人已于2014-2015年脫貧);2017年2月,全省180萬低保對象中有105萬名建檔立卡貧困人口(其中35萬人已于2014-2016年脫貧);低保對象中的建檔立卡貧困人口從83萬人增加到105萬人,凈增22萬人,占比也由48.6%提升到58.6%。

  4.低保戶均保障人口提高到1.82人,常補對象比例提高到16.5%,低保重點保障重度貧困人口更加有力。2016年2月,低保戶均保障人口為1.66人,2017年2月,低保戶均保障人口提高到1.82人,戶均凈增0.16人;2016年2月,低保常補對象有20.4萬人,占比為12%,2017年2月,低保常補對象增加到29.7萬人,占比提高到16.5%,凈增9.3萬人,提高4.5個百分點。

  (四)數據比對成效原因分析。

  兩項數據比對銜接是系統工程,在一年半時間里,兩類對象數據銜接便取得如此成效,筆者概括有以下五個方面原因。

  1.思想上更加重視了。通過兩年來全力推進精準扶貧工作,各級對打贏脫貧攻堅戰的認識更加到位,對發揮農村低保在脫貧攻堅戰中的助推作用,認識更加充分。特別是兩項制度銜接已經從單純的民政、扶貧職能工作,上升為了各級黨委、政府的重要中心工作,提上到政府的重要議事日程。并且各級各部門及社會各界對兩項制度銜接參與更加積極主動,社會支持及輿論氛圍更加濃厚。

  2.方法上更加明確了。第一次信息比對由于各地剛剛接觸,普遍缺乏經驗,并且第一次比對工作人員的動員培訓普遍缺乏,在比對方法上難免出現了諸多不一致、不合理的地方,進而導致部分數據填報混亂,難以準確掌握有關底數。在第二次數據比對過程中,各地吸取了第一次的經驗教訓,省、市、縣各級加大了比對工作動員培訓力度,推行了較多較好的工作方法,比對方法更加統一。同時也逐步借助黨委、政府的力量加以推動,大力發揮鄉鎮及各部門和駐村干部作用,形成了有效的工作力量,確保了數據比對的高效及時和更加準確。

  3.舉措上更加得當了。通過第一輪的數據比對,各地意識到兩類對象銜接不是簡單的數據比對,以及片面地追求重疊率,而必須實現各項指標系統推進。因而,在第二次比對中,各地更加強調了要統籌推進戶均保障人口、按戶保比例、常補對象比例,進而實現更高質量上的重疊率,使兩項制度銜接不折不扣地得到全面落實,也使低保整體保障水平得到明顯的提升。

  4.監管上更加精準了。由于扶貧開發是按戶識別保障,低保是按戶和按人兩種方式相結合的識別保障,因而,在銜接的技術上確實增加了不少難度。通過第一輪比對,各地明顯意識到,提高兩類對象的重疊率,也應該建立在農村低保對象更加精準上,減少甚至根除人情保、關系保、錯保和漏保等現象。因而,在第二輪比對中,各地便加大了低保監管力度,個別地區還整合力量,有的借助紀委巡查的方式,加大工作督導問責,大力清查人情保、關系保、錯保、漏保,進而保證了建檔立卡低保家庭定向擴面,有效提高了兩類對象的重疊率。

  5.統計上更加科學了。有了第一次比對的經驗教訓,各地在兩類對象統計匯總上更加科學,在統計內容上更加做到規定統一,科學準確。特別是設置了更加科學合理的統計指標,明確了更加科學的統計調查方法,對相關已列入及未列入的原因及其分類更加科學規范,也更加符合實際情況,更加凸顯農村低保工作的內在邏輯規律性,進而使第二輪比對的底數掌握更加精準,成效更加明顯,對決策的參考作用更加重要。

  四、農村低保對象未列入建檔立卡貧困人口原因分析

  從理論上來說,農村低保人口屬農村最貧困人口,理應將其全部列入建檔立卡貧困戶中,但在江西省兩次比對乃至全國各地的實際工作中,低保人口和建檔立卡貧困人口存在較大差異,很難全部納入建檔立卡范圍。筆者通過對江西省兩次數據比對情況的分析,結合對部分鄉、村的調查,細分了以下類別。

  在第一輪比對結果中,全省未列入建檔立卡的低保人口大致有以下四類:①“因當地低保人口數大于貧困人口數”123111人,占比14%;②“因按戶識別不符合條件”428269人,占比48.8%;③“因將低保人口與貧困人口分開”70359人,占比8%;④“因其它原因”256177人,占比29.2%。

  在第二輪比對結果中,江西省借鑒了第一次的比對經驗,對比對指標統計進行了更加科學劃分,特別是對第一輪比對中的“其它原因”作了調整細化,歸為“因戶識別不符合條件”,并列出了七種情況。根據統計,江西省未列入建檔立卡的低保人口有521645戶、746127人,分別占低保對象總戶數、總人數的52.7%、41.4%。未列入建檔立卡的原因大致有以下方面:一是因低保對象數大于貧困人口數99727人,占比13.4%;二是因客觀原因將低保對象與貧困人口分開68672人,占比9.2%;三是因動態調整時間不一致89416人,占比11.8%;四是因按戶識別不符合條件488312人,占比65.4%。其中,因按戶識別不符合條件的488312人又大致分為以下七類:①因重大疾病、突發事件造成支出型貧困227378人,占比46.6%;②因將重殘成員單獨保障197308人,占比40.4%; ③農村純女戶26020人,占比5.3%; ④失地農民17410人,占比3.6%;⑤部分政策保障人員10441人,占比2.1%;⑥下崗職工4253人,占比0.9%;⑦因其他原因(人情保、關系保、錯保、認定不準確的)5502人,占比1.1%。

  上述兩輪比對數據銜接不一致客觀事實的存在,筆者概括有以下方面原因。

  (一)扶貧開發按戶保障與低保按戶按人保障導致識別方式上存在不一致。目前,建檔立卡貧困人口采取按戶識別的方法來確定。低保人口對象采取按戶保障與按人保障相結合的方法來確定,即:對家庭成員無勞動能力、收入極低、靠自身努力難以改變生活狀況的農戶,按戶識別將其家庭成員全部納入低保;對個別農戶家庭中患重大疾病、重度殘疾等特殊困難人口則采取按人識別列入低保。這種做法群眾比較容易接受,也成為農村基層約定俗成的普遍做法,這樣不可避免地導致了識別方式的不一致。如某個扶貧戶全家8人,但其中只有1人享受低保,同一戶兩類對象相差7人。由于上述二者識別方式不一樣,導致全省488312名低保人口無法列入建檔立卡貧困人口之中,占未列入建檔立卡低保人口的65.4%。

  (二)低保對象和扶貧對象的審核審批識別程序其救助標準存在較大不一致。低保對象主要是針對家庭收入低于最低生活保障的家庭,而扶貧對象主要是瞄準有勞動能力和勞動意愿具有脫貧基礎的貧困人口,因此,兩者在審核審批識別程序其救助標準存在著許多的差異(圖1、2),這就導致在對象銜接的過程中將始終無法克服這種體制制度的障礙。

  (三)貧困人口分布和低保人口分布不一致。各地貧困人口數量是由國家統計局依據所屬的各調查隊固定抽樣調查數據評估測算而確定。貧困人口數量和比例通常反應一個地方的貧困程度。各地低保人口數量是根據低保政策規定、對象的貧困程度,經過多年的實踐操作而自然形成的實際保障人數。因而導致一些經濟相對發達市縣低保人口數量與貧困人口數量出現倒掛。在全省未列入建檔立卡的746127低保人口中,有99727名低保人口因當地低保人口數大于貧困人口數而未列入建檔立卡貧困人口之中,占比達13.4%。

  (四)動態調整時間不一致。建檔立卡貧困戶一年調整一次,而低保戶每季度或半年調整一次,年中新增的低保對象無法及時列入建檔立卡扶貧對象。第二輪的比對結果顯示,這一類人群為89416人,占比達11.8%。

  (五)個別地方工作執行存在一定偏差。個別地方為讓更多未享受低保家庭也能享有扶貧開發政策,未嚴格執行精準識別規定,不少基層干部認為享受了農村低保就可以不必重復享受扶貧政策,以此來讓更多村民享受到國家政策的覆蓋,有意錯開對象的選擇,因而沒有把符合貧困戶條件的低保對象都納入扶貧范圍。根據統計,全省因主觀原因將低保對象與貧困人口人為分開68672人,占比達9.2%。

  (六)精準識別手段依然受到限制。目前居民家庭經濟狀況信息核對還未完全覆蓋需核對的范疇。農村低保對象、貧困戶的評定還不能完全達到資產核查等手段的信息化和常態化,雖然不少地方對購車、購房等信息進行了比對,但對銀行存款這一關鍵信息還是難以準確掌握,造成對象收入財產只能核定不動產,而現金等流動財產難以核定,制約了低保和貧困戶確定的進一步精準,也造成了基層不敢將建檔立卡貧困戶直接納入低保,根據調查,這類建檔立卡貧困對象就有72731人。

  五、兩類對象數據銜接更加有效對策思考

  從兩次對象數據銜接來看,盡管兩類對象在現階段無法實現100%重疊率,但是有一點值得肯定的是低保對象與扶貧人口重疊率還有較大上升的空間,特別是對一些建檔立卡貧困人口尚未納入低保兜底保障的;一些本應列入建檔立卡貧困人口的低保對象尚未列入的;有的地方人為將低保對象與貧困人口分開的;還有的地方因兩者動態調整時間不一致導致低保對象未能列入建檔立卡貧困人口之中的,等等。筆者認為,這些都可以通過各地的工作努力,實現進一步提高重合率。

  (一)加強動態管理,將建檔立卡貧困人口中需納入農村低保的對象全部納入農村低保范圍。針對全省建檔立卡貧困人口需納入農村低保范圍但尚未納入的情況,建議各地民政部門要主動與同級扶貧部門協商溝通,了解掌握本地需要納入農村低保范圍的貧困人口情況,組織開展低保動態調整,將需納入低保兜底脫貧的建檔立卡貧困人口優先納入農村低保,確保在轄區內建檔立卡貧困人口中需納入農村低保范圍的對象全部納入,做到應保盡保。

  (二)堅持應納盡納,將因低保對象數大于貧困人口數而未列入建檔立卡貧困戶的低保對象納入建檔立卡貧困人口。針對部分區域因低保對象數大于建檔立卡貧困人口數,導致一些低保對象未能列入建檔立卡貧困人口的情況,建議各地扶貧部門要通過建檔立卡動態調整、精準識別整改等工作,與同級民政部門搞好銜接,在摸清本地低保對象與貧困人口詳細情況后,按照應納盡納的原則,將符合貧困人口標準的低保對象全部納入建檔立卡范圍。

  (三)嚴明工作責任,將因主觀原因把低保對象與貧困人口人為分開的兩類對象有效融合。針對各地因主觀原因把低保對象與貧困人口認為分開的情況,建議各級民政和扶貧部門要加強協同配合,督促鄉、村兩級提高認識,在扶貧開發建檔立卡貧困人口的識別中,堅決防止和糾正“做人情、搞平衡”的做法,絕不可以人為地將低保對象與貧困人口分開。同時,建議縣級扶貧部門要加強指導,切實將人為分開的兩類對象有效融合起來。

  (四)改進工作方法,將因動態調整時間不一致未能列入建檔立卡貧困人口的低保對象盡快納入。針對農村低保對象一年調整一至兩次,建檔立卡扶貧對象管理系統一年開閉一次,導致符合扶貧標準的低保對象未能列入建檔立卡貧困人口的情況,建議縣級民政與扶貧部門要加強溝通、相互配合、相互銜接,建立統一的低保對象和建檔立卡貧困人口的調整時間機制,確保當年因動態調整符合條件的新增農村低保對象能夠及時納入建檔立卡貧困人口范圍。

  (五)加大銜接力度,建立農村低保對象與建檔立卡貧困人口定期比對與共享機制。建議各地民政與扶貧部門要加大銜接力度,加強溝通協作,進一步加強人員臺賬比對、信息數據共享等工作。今后,在縣級民政和扶貧部門每半年(每年6月和12月)要同步開展一次臺賬比對。扶貧部門要將建檔立卡貧困人口中的低保對象名單,與民政部門掌握的低保對象名單逐戶比對,摸清轄區內農村低保對象未及時納入扶貧開發建檔立卡范圍的具體情況;民政部門要主動將符合扶貧開發建檔立卡條件的農村低保對象名單,與扶貧部門掌握的建檔立卡扶貧人口名單逐戶比對,摸清轄區內扶貧建檔立卡貧困人口未及時納入農村低保范圍的具體情況。要加快建立信息數據共享機制,民政部門要加快完成低保對象信息錄入工作,扶貧部門要將建檔立卡貧困人口信息資料及相關幫扶政策措施資料錄入扶貧信息系統,不斷規范相關統計信息的采集、整理、反饋和發布工作。

  六、農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接的建議

  兩項數據比對銜接是實施扶貧開發脫貧攻堅的基礎。在這個基礎上,如何更有效地實施各項精準幫扶政策,確保困難群眾到2020年同步全面進入小康,才是根本目標和最終目的。筆者認為在脫貧攻堅中,除了在普遍運用產業扶貧、搬遷扶貧、就業扶貧、教育扶貧等幫扶措施外,發揮好社會保障扶貧作用也是至為關鍵的一環。筆者對下一步兩項制度有效銜接提出以下建議。

  (一)要進一步做好兩類對象數據銜接工作要以對象銜接為基礎,針對部分對象還存在銜接不到位、少數地區重疊率偏低的現象,持續加大兩類對象數據比對工作。要及時把新增符合條件的困難群眾納入低保,在農村低保中尤其要重點把需要低保兜底脫貧的扶貧對象納入低保。同時,要對不再符合條件的低保對象,堅決按照低保政策的要求將其退出低保。在新增農村低保對象時,要做到低保向貧困地區傾斜、向建檔立卡貧困人口傾斜、向支出型貧困家庭傾斜,確保符合低保條件、需要低保兜底脫貧的貧困人口,全部納入低保予以保障。爭取貧困人口中農村低保對象占比穩步合理提高,努力實現農村低保兜底保障廣覆蓋。

  (二)要進一步統籌低保按戶與按人識別保障。要切實維護社會救助的公平屬性,統籌按戶和按人識別保障,保證社會救助對象的瞄準精準一方面,既要提高按戶保比例、戶均保障人數及常補對象比例。對常補對象要予以全戶保障;對月人均補助水平在平均補助水平以上的對象,要盡量做到按戶保障。另一方面,也要保障各類因災、因重病、因重殘、因突發事件致貧返貧的貧困群眾,能夠納入低保,在落實按戶保障總體要求的前提下,對暫時難以全部實行按戶保障的低保對象家庭,按比例實行按人保障,并逐年提高戶均保障人數。筆者建議戶均保障人數應控制在2-2.5人;常補對象占低保對象的比例要達到不低于20-25%。

  (三)要進一步科學設置兩類對象重疊率合理值。強調兩類對象有效銜接,就有一個重疊率的問題,重疊率究竟應該達到多少?是一個需要認真對待的問題,太低的話,不利于統籌兩類對象的幫扶;太高的話,勢必影響到兩項政策的調整幅度。因此,筆者認為科學設置兩類對象重疊率的合理值,既不能過高也不能過低。一方面,要確保大力提高兩類對象重合率。只有較高的兩類對象重疊率,才能保障兩項制度的良好銜接,才能更好地統籌低保與扶貧開發資源,加快困難群眾脫貧致富步伐。另一方面,也要客觀看待重合率的合理值。貧困戶按戶識別,低保對象按人識別,每增加一人重合,則增加一戶貧困戶。因而,在一個區域內總有一個重疊率的合理值。這個合理值必須得到充分尊重,而不應強行突破。特別是目前有的基層為了追求過高的重疊率,強行將因病、因殘等單人低保戶清除,導致基層信訪壓力增大,影響到社會穩定。因而,重疊率的合理值應由基層在實踐中按照應有的規律去確定。

  (四)要進一步落實低保提標工作要求做好農村低保保障標準的提標提補工作,是做好兩項制度有效銜接的關鍵,是確保農村低保保障標準高于扶貧標準的基本要求。各地要積極落實低保提標提補要求,要確保農村低保標準按照當地經濟發展水平的相應比例得到增長,并保證增長幅度不低于當地經濟發展水平的增長幅度。要建立農村低保保障標準提標提補長效機制,同時,各地還應根據社會救助保障標準與物價上漲聯動機制的要求,密切關注物價上漲情況,達到聯動機制的要及時發放物價補貼,確保困難群眾不因物價上漲影響基本生活。各級民政部門要積極爭取黨委政府重視和財政部門支持,不折不扣將農村低保等各項社會救助資金落實到位,使低保兜底脫貧作用得到切實發揮。

  (五)要進一步從嚴規范低保操作管理。做好兩項制度銜接工作需要規范農村低保管理。建議在低保對象的審核審批中,要從嚴把握有關程序要求,規范低保申請審核審批流程,嚴把低保入口關。要切實規范低保評議環節,特別是要結合兩項制度銜接,將申請對象家庭是否能夠享受低保,以及家庭享受低保人口數量、享受常補或非常補的類別、非常補中的保障標準等資格的初定權落實在評議環節。要建立健全評議糾錯機制,對家庭確實困難但未通過評議的、對有明顯不符合低保條件的情形但通過評議的,應由縣、鄉、村三級聯審,確定是否將其納入低保。鄉鎮(街道)審核結果作出后,要及時對外張榜公示,廣泛接受社會監督。

  (六)要進一步落實低保按時動態調整。針對農村低保與建檔立卡貧困人口動態管理不一致的情況,建議要切實加強低保管理工作,堅持按時進行動態調整。要通過定期走訪核查、信息化核對等方法,及時掌握農村低保對象家庭人口、收入、財產變化情況,及時增發、減發或停發低保金。對確認已不再符合低保條件、已解決“兩不愁、三保障”問題的,應按程序將其退出低保。要嚴格落實分類保障的要求,將老弱病殘等靠自身努力無法改變基本生活狀況的困難家庭,及時動態調整到“常補對象”予以重點保障,按照保障標準實行全額補助。要堅持對共同生活的家庭成員收入基本無變化的常補對象家庭每年復核一次;對共同生活的家庭成員和收入狀況相對穩定的非常補對象家庭每半年復核一次;對共同生活的家庭成員有在法定就業年齡內且有勞動能力尚未就業或靈活就業,收入可變性大的家庭每季度復核一次。在動態調整中,要堅持“應保盡保、應退盡退”。對“人情保”、“關系保”、“錯保”問題要堅決糾正,對所謂“群體保”的低保對象,要嚴格按照家庭收入和財產狀況進行核定。

  (七)要進一步強化低保信息化建設。為確保兩項制度有效銜接,精準識別對象建議要加強居民家庭經濟狀況核對機制建設,將申請低保家庭經濟狀況核對作為審核、審批程序的必經環節,準確掌握其家庭收入和家庭財產狀況,為低保審核審批提供事實依據。對不授權核對的申請不予受理,對經核對明顯不符合條件的申請不進入評議環節,不得予以審批。要全面推行居民家庭經濟狀況網絡核對平臺運用,要加快實現網絡信息化核對。做好低保數據錄入工作,確保低保信息數據的真實性、準確性、完整性,并將其列入社會救助績效考核“一票否決”指標,并作為分配省級以上困難群眾基本生活救助資金的重要參考依據。

  (八)要進一步發揮社會救助制度整體效益建議在提高低保制度兜底保障能力的同時,綜合運用特困人員救助供養、醫療救助、臨時救助等制度,為困難群眾提供綜合保障。要進一步健全特困人員救助供養制度,地方各級要及時出臺健全特困人員救助供養制度的實施細則,把符合條件的農村困難群眾,全部納入特困人員救助供養范圍,落實基本生活標準和照料護理標準,加大供養機構改造提升,為失能半失能特困人員提供護理服務。要健全完善醫療救助制度,落實醫療救助提高救助比例、取消重大疾病病種限制等硬性規定,突出對農村特困人員、農村低保對象、貧困家庭兒童實施重點救助,加大支出型貧困低收入家庭患者的救助力度,協助扶貧部門將低保對象納入貧困人口重大疾病商業補充保險范疇。要健全完善臨時救助、特別救助制度,提高農村貧困群眾抵御突發風險的能力,緩解農村因各種原因造成的返貧問題。同時,全面開展“救急難”工作,對突遇不測、因病因災陷入生存困境的貧困群眾及時實施“救急難”,防止因貧困而造成沖擊社會道德和心理底線事件發生。

  (九)要進一步完善經費穩定增長機制。總體來說,當前各地社會救助資金投入還難以完全滿足廣大困難群眾的救助需要,因此建議要根據兜底脫貧需要測算資金總量,持續大幅加大社會救助資金投入和經費保障。要確保社會救助資金與經濟社會發展水平、人均可支配收入和保障標準與物價上漲聯動掛鉤,保障社會救助資金只增不減。要建立社會救助資金落實考核機制,對足額配齊社會救助資金的,予以獎勵,對不配套、列而不支、不列少列的予以扣減資金。要發揮低保資金效益,適應困難群眾基本生活救助補助資金打捆下撥的新形勢,用好、用足低保資金,充分發揮低保資金效益。在資金使用中,既要保證困難群眾的保障數量,人數不得隨意減少,也要保證困難群眾的保障質量,標準不得隨意調低。特別是對近年來結余過多、累計結余逐年增加的,要采取足額落實省定保障基數、提高按戶保比例、提高戶均保障人數、提高常補對象比例、提高平均補差水平、對重度貧困低保對象增發低保金等途徑予以消化。

  (十)要進一步加強基層經辦能力建設。要進一步強化基層社會救助經辦能力建設,配齊社會救助經辦人員。針對基層社會救助工作經費不足問題,建議由各級財政按照上級下撥社會救助專項資金的3%的比例,相應配套工作經費以保障相關工作落實到位,以調動基層人員積極性。要加大基層工作人員培訓考核,建立基層民政干部考核機制,明確由縣民政局和鄉(鎮、街道)黨委政府共同對鄉(鎮、街道)民政干部進行年度考核,鄉(鎮、街道)民政干部的調整、提拔使用、獎懲等必須征求縣民政部門的意見,切實為打贏兜底脫貧攻堅戰提供堅強組織保障,確保2020年全面同步進入小康社會。

  七、農村低保制度與扶貧開發政策有效銜接前景展望

  綜合兩項制度銜接實踐,以及在各地的調查,筆者對兩項制度有效銜接及2020年農村低保和扶貧開發前景展望如下。

  (一)農村低保對象全面涵蓋扶貧對象。根據此前江西省兩次比對結果說明,盡管兩項制度在保障對象上都做了精確瞄準,但是由于未脫貧建檔立卡對象規模在縮小,在2020年未全部宣布脫貧之前,要實現低保和建檔立卡貧困人口100%重疊是不可能實現的,也就是說總有部分低保對象不在重合范圍之內。唯有在2020年全省宣布脫貧后,那些剩余無法脫貧的建檔立卡貧困人口交由低保兜底,扶貧對象才會真正全部進入到低保對象“籠子”,也就意味著此后農村低保對象將實現100%涵蓋建檔立卡貧困人口,農村低保制度將全部覆蓋扶貧對象(圖3)。從這個意義上來說,所有扶貧對象將可直接依托低保制度達到精準救助。

  (二)農村低保保障標準遠超扶貧標準。按照目前發展態勢,2020年江西省農村低保保障標準將預設達到5640元/年,全國同期扶貧標準為4000元/年,超過40%以上。2020年以后,扶貧工作進入常態化后,其每年的扶貧標準如果仍按可變收入6%增長,而全國各省農村低保標準的增長幅度一般不低于10%,同時還要與經濟社會發展水平、人均可支配收入和保障標準與物價上漲聯動掛鉤,因此,其增幅必將遠超扶貧標準,低保保障標準將遠遠高于扶貧標準(圖4)。也就是說,今后只要納入低保制度保障的對象,都將可以依托低保補助,實現脫貧及基本生活保障。低保制度將成為政府保障農村困難群眾基本生活的最主要渠道。

  (三)農村低保制度扶貧開發政策全面銜接由于今后扶貧開發對象全部進入低保保障,因此,今后對扶貧對象實施的產業、教育、醫療、就業、住房等扶貧政策,將有可能全部整合到農村低保制度中,實現農村低保制度與扶貧開發政策全面銜接,這極有可能增大了農村低保制度的內涵與外延,農村低保制度應當做好轉型升級的充分準備,讓兜底保障作用得到更加充分的發揮,困難群眾不僅基本生活更加得到有效保障,其它救助、扶貧幫扶措施也能夠全面精準實施。

  (四)社會救助兜底保障壓力持續加大。從發展趨勢分析,全國各地農村低保總數將維持一定的比例,但隨著工作的更加規范,按戶保的真正落實,常補對象的提高,加上要逐步實現城鄉統籌,將給社會救助資金帶來巨大的壓力。筆者通過對最近5年江西省困難群眾基本生活救助資金增長情況分析測算,2020年江西省低保資金需求將比2016年增長約40%,且2020年后全省低保每年還至少需要按照6%的比例增長,今后資金保障任務十分艱巨。

  (五)困難群眾從維持生存到實現發展面臨新挑戰。2015年10月,世界銀行宣布將國際貧困線標準從此前的每人每天生活支出1.25美元上調至1.9美元,折算大概折合人民幣約每天12.7元,合計約4635元每人每年。目前世界上大多數國家都參照此標準,再結合自己的實際情況確定貧困標準。而我國目前定的2017年3146元每人每年扶貧標準與之相差甚大。如果參照國際標準,中國的貧困人口實際貧困程度仍然較大,維持生存仍然是首要任務,實現困難群眾更大的發展,存在較大的困難。為此,必將對今后的社會救助工作提出新的更大的挑戰。因而,今后社會救助工作的任務將越來越繁重。(虞烈東 袁慧 作者單位:省民政廳)

 

  參考文獻

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  H.各自未定義類型的文獻

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  [15]中共江西省委辦公廳、江西省人民政府辦公廳《關于堅決打贏脫貧攻堅戰的實施意見》的通知.(贛辦發〔2016〕14號).2016.5

  [16]國務院辦公廳轉發民政部、國務院扶貧辦、中央農辦、財政部、國家統計局、中國殘聯《關于做好農村最低保障制度與扶貧開發政策有效銜接指導意見的通知》(國辦發〔2015〕號).2016.9

  [17]江西省人民政府《關于加強農村低保與扶貧開發制度銜接實施方案的通知》(贛府字〔2016〕16號).2016.2

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