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城市社區建設中的居民參與問題及對策研究——以江西省H區為例

2018-10-25 14:14:00  來源:  編輯:省民政廳

  摘要:加強城市社區建設,推進社區治理創新,是創新社會治理的現實需要,也是促進城市基層自治、滿足居民需求的迫切要求。但作為城市社區建設主[作者簡介:吳新傳,1981年6月生,男,江西省民政廳基層政權和社區建設處副處長。]體的社區居民,其參與不足直接制約著城市社區建設的深入發展。缺乏社區居民參與的社區建設,往往容易脫離實際,成為“擺設”和“花架子”。居民在社區建設中扮演及其重要的角色,發揮著不可替代的作用,是社區健康發展的力量源泉,其參與社區建設的程度和廣度,是衡量社區建設質量高低的重要標志。關鍵詞:居民參與;城市社區;社區建設;基層自治

  隨著我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速推進,大量農民工涌入城市,“單位人”逐步轉變為“社會人”,城市社會結構、社會關系不斷轉型變革,城市社區建設應運而生并不斷發展。目前,我國城市社區建設的顯著特征是政府主導,居民參與社區事務的主要方式是通過政府動員而非自發參與,直接導致居民參與社區建設的積極性不高,意識不強,廣度和深度嚴重不夠,影響我國城市社區建設的健康可持續發展。筆者在借鑒城市社區建設和居民參與理論成果基礎上,結合工作實踐,引入案例分析法,試圖進一步研究社區建設中“誰來參與、參與什么、怎樣參與”等問題,并從宏觀和微觀兩個層面提出解決措施和對策。

  一、城市社區建設與居民參與概念分析

  (一)社區的概念及要素社區是社會學的一個基本概念,德國社會學家滕尼斯認為,社區是由同類別人口組成、關系密切、守望相助、具有人情味的團體,而這一團體不是偶然形成的,是在長期的社會生活中自然形成的。社區引入中國后,中國著名社會學家費孝通認為,“社區是一定地域范圍內的社會,是建立在地緣性關系之上的社會。”這一理解強調的是社區的地域性。改革開放后,隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,現代社區逐步形成,2000年11月19日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》(中辦發〔2000〕23號)對社區作了比較傾向于實踐工作的定義:“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體,城市社區的范圍,一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”社會學家鄭杭生教授認為,社區是進行一定的社會活動、具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域[鄭杭生主編.社會學概論新修(第三版)[M].北京.中國人民大學出版社,2005:272.]。因此,對社區概念的理解可以劃分多種類型,所側重點也不一樣。本文所傾向的社區概念,是指聚居在一定地域范圍內,且由地緣、業緣、社會文化、社會因素、社區意識等多方面構成的地域性的社會生活共同體。不管從社會學還是工作實踐的角度來理解社區的概念,我們不難發現社區必須是由多種要素構成的,不同的理解所包含的要素不同,但無論哪種理解社區都必須具備一些基本的構成要素:

  第一,地域性。這是社區不可或缺的構成要素,也是最基本的構成要素,社區是一個具有比較明確地理邊界的地域性社會實體。

  第二,關聯性。不管是地緣、業緣還是其他社會因素,社區都是由一些公共關聯紐帶將成員組合到一起。

  第三,共同性。在一定程度上講,社區是一個利益共同體,其成員在共同的地域空間,面臨一些共同的問題,也有共同的需求,還會形成一些共同的生活方式和價值取向,對社區會產生共同的認同感和歸屬感。

  第四,生活性。社區是其成員社會生活的共同體,生活性是其重要特征,更多時候社區是成員居住、休息、生活、交往的場所,而很少用于其他用途。

  第五,公共性。社區是成員生活交往的公共空間,需要成員樹立公共精神和公共意識,并形成一套公共的行為規范和秩序。

  (二)城市社區建設的概念我們說社區的概念比較豐富多樣,西方與國內、理論與實踐、學者之間等均有不同的理解,但城市社區建設的概念則相對比較統一,它更多地是從工作實踐的角度提出的。我國的城市社區建設是在社區服務的基礎上發展而來,1986年,民政部開始提出社區服務的概念,在全國倡導開展社區服務,嘗試在社區提供以民政對象為主的社會福利服務和便民利民服務,此后,通過幾年的努力,社區服務慢慢取得了一些實實在在的成效,給城市居民生活提供了便利,得到了大家的認可。但隨著經濟體制改革深入推進和城市建設步伐的加快,城市社區居民的生活需求越來越多樣化,現有的社區服務內容難以滿足群眾的多樣化需求,同時群眾對社區文化、社區衛生、社區治安等內容也提出了新期待。隨著我國經濟社會社會的發展,基層社會治理方式的進一步轉變,深化社區服務成為社區建設的主要內容。社區建設一方面可視為城市化發展的產物,換言之,即為城市發展的延續,另一方面也可以看作是市民現代化的繼續。[費孝通.對上海社區建設的一點思考[M].組織與體制:上海社區發展理論研討會資料匯編.,2002.(26).]由此可見,隨著社區服務的發展,社區建設的概念便應運而生。1991年民政部副部長李寶庫首次提出了社區建設的概念。[李寶庫.關于社區建設的幾個問題[J].城市街居通訊,1999,(12).]1998年,國務院明確賦予民政部建設社區的職能,至此開始完善城市基層社會管理體制,大力推動社區建設工作,豐富社區服務,構建社會化服務網絡。2000年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于轉發<民政部關于在全國推進城市社區建設的意見>的通知》(中辦發〔2000〕23號)明確提出了城市社區的概念:“社區建設是指在黨和政府的領導下,依靠社區力量,利用社區資源,強化社區功能,解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。”同時指出,社區建設是一項新的工作,大力推進社區建設,是我國城市經濟和社會發展到一定階段的必然要求,是面向新世紀我國城市現代化建設的重要途徑,主要內容包括拓展社區服務、發展社區衛生、繁榮社區文化、美化社區環境、加強社區治安等方面。這也是本文所認定的城市社區建設的概念。

  (三)居民參與的概念1.居民參與的定義。關于對居民參與的理解,張瑜認為,社區居民通過一定的途徑和形式參與社區事務的決策、管理和監督的過程,它表現為居民與各利益主體互動中所采取的制度化、合法化的參與方法和策略。[張瑜.和諧社會建設背景下城市居民社區參與的問題與對策研究[D].河北經貿大學,2011.]鄧偉志認為,社區參與可以促進居民共同承擔社區發展的責任,形成一股集體的力量去推動社區建設,并共享社區發展的成果。[鄧偉志主編.社會學詞典[M]。上海:上海辭書出版社,2009.(260)]簡單講,居民參與是社區居民自覺自愿參加社區各種公共事務和活動的過程,其中把居民作為社區參與的主體,具體而言,就是居民參與社區的各種決策及其形成、貫徹、執行,參與社區的管理和活動,當然這種參與既是居民實現自我價值、維護自身利益和實現社會參與的需要,也是居民對社區的認同、對社區公共利益、公共精神和價值取向的認同。因此,居民參與實際上就是在社區范圍內的一種區域性的公眾參與,注重的是引導居民樹立一定的公共參與精神,通過利用社區資源,進行信息交換和溝通交流,實現居民與社區、社區組織以及居民之間的良性互動。在社會學中的公民參與很多時候指的就是居民參與,包括了居民政治參與、社區經濟、文化、教育、環境、體育等多方面內容的參與。結合這些觀點和理解,本文的居民參與更多地是從社區建設實踐的角度出發考慮,主要指居民通過合法正當的途徑直接或間接地影響基層政府和社區組織在社區建設中的公共政策決策和公共事務管理以及參與社區的公共活動的所有行為。2.居民參與的基本要素。居民參與需要解決“誰來參與”、“參與什么”、“如何參與”等問題,這些問題也就構成了居民參與的主體、內容及途徑等基本要素。

  第一,參與主體。居民參與的主體主要是社區居民,既包括居民個體,也有居民個體結成的組織,如社區社會組織等。隨著經濟社會發展和社會流動不斷加快,城市社區建設也不斷發展,居民參與主體也在不斷擴大,代表性越來越廣泛,比如進城務工農民、流動人口等群體也逐漸參與社區建設。

  第二,參與內容。居民能參與的社區事務和活動有哪些,也就是我們說的參與內容包括哪些?其實居民參與的內容非常豐富和廣泛,根據不同的分類方法可以進行不同的概括,通常按照社區政治、經濟、文化、衛生環境、安全等進行概括,政治參與包括社區居委會成員選舉、社區重大事務表決、社區工作評議等;經濟參與包括監督社區資產、資金、資源的使用和管理,討論涉及居民經濟利益的事務等;文化參與包括對制定居民公約等社區行為規范提出意見建議,參與塑造社區文化和精神,參與社區文體活動等;衛生環境參與包括踐行維護社區衛生義務,參與社區環境整治活動,建設優美社區環境等;安全參與包括參與小區義務巡邏,維護社區治安等。

  第三,參與途徑。所謂居民參與途徑,是指居民參與社區公共事務管理的方式和渠道。根據社區事務的重要程度和涉及范圍,居民參與途徑會有所區別,對于社區整體利益的事務或政治性事務一般通過居民會議、居民代表會議、社區協商議事會等方式參與,對于局部性或具體化事務一般通過居民個體直接參與或通過加入各類社區組織等方式參與。從參與渠道來講,有實體化的社區社會組織,也有虛擬化的網絡傳媒,構成了多元化的參與渠道。總之,隨著社區建設的深入推進,居民參與途徑不斷增多,逐步實現居務公開、民主協商等傳統途徑與社會組織參與、網絡參與等現代途徑的有機結合。3.居民參與的意義。在城市現代化和社會民主化加快背景下,參與必然成為社區建設的主題,也是推動社區建設深入發展的動力和保障。社區建設的出發點和落腳點都是居民群眾,因此居民參與對于社區建設意義重大,也是衡量社區建設水平和質量的重要標尺。

  第一,有利于促進社區健康持續發展。社區居民是社區建設的主體,雖然當前我國居民參與社區建設的熱情還不高、效果也還不理想,但從本質上來講,政府、社會組織、駐區單位等力量永遠是社區建設的外力,社區居民才是社區發展的內在動力,是社區建設的根本力量源泉,如果離開了社區居民,社區發展猶如空中樓閣,雖然好看但缺乏基礎難以持續。從國外的經驗和我國社區建設的實踐已經證明,居民參與已成為阻礙我國社區建設深入發展的主要障礙,社區發展的質量好壞取決于居民參與意識和程度的高低。當然,居民的參與意識和參與程度也是在參與實踐中不斷增強的,社區事務和活動越多,跟居民聯系越緊密,居民參與社區實踐的意愿越強、動力越足,兩者是相互影響和促進的。因此,社區組織通過組織各類居民感興趣的活動,加強與居民的溝通交流,將有利于調動居民參與的積極性,居民參與積極性越高,對社區的認同感和歸屬感越強,推動社區發展的動力越強,而且這種動力是持續的、整體的,對社區發展是一種內生動力,不可或缺。

  第二,有利于促進人的全面發展。人是構成社會最重要的因素,社會的發展要靠人的全面發展,最終目標也是促進人的全面發展。社區也是如此,社區建設的意義就在于促進人的全面均衡發展。我國社區是計劃經濟向市場經濟轉變的結果,相比計劃經濟時代單位制對人的束縛,社區的出現一方面解放了人的思想,另一方面也提供了一個展示個性、挖掘自我潛能的平臺,使人更加自由開放。在社區建設過程中,居民的參與培養了居民的民主意識和公共精神,樹立了公民的權利義務觀,也強化了居民的自我教育、自我管理、自我約束、自我實現,同時還增強了居民的社區認同感、社會存在感、自我實現價值感,激發了居民的積極性和創造性,提升了居民的發展潛能。

  第三,有利于促進社會主義民主政治建設。居民自治是基層民主政治建設的重要內容,也是社會主義民主政治的重要組成部分。居民通過參與社區選舉、社區協商、社區管理等,實現了居民的基層政治參與,保障了居民依法行使選舉權、被選舉權、決策權、知情權、監督權等民主政治權利,是居民參與社會主義民主最直接、最廣泛的實踐形式之一。社會主義民主的本質體現是人民當家作主,在社區建設過程中,居民通過參與社區各項公共事務、公共活動等來進行自我服務、自我教育、自我管理,從而實現人民當家作主的權利。如果居民參與社區建設的積極性、程度不斷提升,意味著基層民主范圍的擴大和質量的提高,對整個社會主義民主政治建設將產生積極而深遠的影響。

  二、H區居民參與的實證調查與分析

  在研究社區建設和居民參與基本內涵的基礎上,本節將通過對江西省H區社區居民參與社區建設情況進行實證調查,客觀反映當前社區建設中居民參與的現狀,分析存在的主要問題。

  (一)H區城市社區建設基本情況

  H區是江西省中南部的一個市轄區,轄5個街道、35個城市社區,社區居民22.5萬人。近年來,H區從群眾最關心、最直接、最迫切的問題入手,圍繞提升居民群眾滿意度的目標,大力開展“人文社區、溫馨家園”建設,城市社區建設工作取得了顯著成效,被國家民政部作為城市社區建設“H區經驗”在全國推廣。H區先后被評為“中國社區治理十大創新成果”、“全國和諧社區建設示范城區”,全區先后有29個社區獲得全省、全國和諧社區建設示范社區。根據筆者實地了解,現將H區社區建設的主要做法介紹如下:

  一是抓環境改造,構建社區新面貌。近年來,隨著城市建設快速推進,新城區快速拓展擴大,H區作為城市老城區,與新城區反差明顯,市民要求改造的愿望非常強烈。為此,H區從城市最臟最亂的地方入手,全面實施小街小巷和無物業管理小區“兩大改造工程”,按照“鋪平群眾出行路、點亮百姓門前燈、凈化居民小環境、清理社區下水道、貫通城區排污管、連上沿街綠化帶、平安社區群眾創”的要求,連續多年對城區152個無物業管理小區進行綜合改造,共清除衛生死角2000余處,清理垃圾8萬余噸,拆除違章搭建2.9萬平方米,新建小廣場、小游園、小綠地96個,老舊小區的環境在短期內得到了明顯改善。

  二是抓平臺建設,提供社區新服務。以“8+X”為主要內容實施社區便民服務平臺建設,社區公共配套快速提升。全面實施“8+X”服務平臺建設,“8”就是每個街道都要建設社區服務中心、文化活動中心、全民健身活動中心、衛生服務中心、就業創業服務中心、居家養老助殘服務中心、托幼早教中心、平安聯創中心, “X”就是各街道、社區根據轄區居民需求,提供個性化服務。“8+X”項目實施以來,已建成居家養老、衛生服務、文化體育等社區服務場所120余個,市民在家門口就可以享受到便捷的公共服務。在充分利用好“八大中心”的同時,不斷創新服務項目,比如在社區設置農超對接,讓基地的蔬菜平價供應到社區網點。開展特色服務,如為留守兒童自創“陽光笑臉”項目、推進“流浪人員回歸家園”項目、實施“夕陽紅幸福列車”項目,等等。

  三是抓人文關懷,倡導社區新風尚。H區在多個社區開展“七彩義工”服務,就近聘請社工為空巢、特困老人無償或低償服務,比如開展“結對三送”活動,為無人照料的老人送家政、送餐飲、送保健。目前,城市社區已建成11個居家養老中心、33個日間照料中心,為6000多名老人提供了日間照料服務。每個社區都設立了愛心慈善超市,組織結對幫扶,搭建起了鄰里互幫互助的平臺。充分利用文化活動中心、百姓文化廣場,開展社區文體活動,每年舉辦H區藝術節,各社區組織文藝演出超百場,直接參與的居民群眾近7萬余人。發動鄰里共建,通過評選“文明家庭”、“文明樓院”等活動,強化“社區是我家,建設靠大家”的意識;同時,組織同一單元的居民共同出資安裝防盜門,建設“零發案”小區,全區各小區安裝防盜門2800多扇、探頭1200余個,社區居民的安全感有效提升。

  四是抓長效管理,建立社區新機制。社區工作“三分建、七分管”,H區把社區長效管理納入社區建設重要內容,提出“社區管理向物業延伸、衛生保潔向小區覆蓋、安全防范向樓棟拓展、公共配套向市民開放”。全面推行社區網格化管理,建立區、街道、社區、網格四級管理服務平臺。完善了“社會事務民主化、社區工作群眾評”和居民說事室等制度,將社區事務的知情權、參與權、監督權、評判權交給群眾。同時,引入社會組織參與社區服務,構建了以社區為平臺、以社會組織為載體、以社會志愿者為骨干的“三社聯動”機制,目前全區共培育公益類、慈善類、服務類、維權類等社區社會組織800余個。

  (二) H區居民參與城市社區建設實證調查1.調查方式和對象。本調查主要方式是向社區居民發放調查問卷為主,同時通過實地走訪的形式,對一些特定對象進行訪談調查為補充。問卷調查對象主要是社區居民,分別來自H區所轄的A、B、C、D、E、F6個社區,6個社區都具有一定的代表性,A社區是以老舊居民小區為主組成的傳統型社區,社區居民居住時間比較長,由于居住在一起相互之間比較熟悉;B、C社區屬于單位家屬區、國企改制家委會轉換型社區,社區居民有很強的業緣聯系,彼此間也很熟悉;D是城市化進程中出現的村改居型,進行拆遷安置后的社區,社區居民屬于原鄉村農民;E是政府建設的經濟適用房、廉租房小區組成的社區,這類社區是由政府的福利政策而組合在一起,居民家庭經濟狀況比較困難;F是商品房小區組成的現代型社區,居民經濟條件普遍比較好,但彼此間交往和熟悉度較低。訪談調查對象主要包括社區居民、社區干部、街道干部等。對這些對象的訪談主要考慮從社區管理者的角度如何來看待居民參與問題,以及問卷調查不便設計的問題進行調查,以便更加真實、客觀、全面的了解社區居民的想法。2.問卷設計。本調查問卷采取選擇題、是非題為主、開放式簡答題為輔的模式設計選題,受訪對象以無記名、相對秘密的獨立空間中進行填寫,以便盡量真實反映受訪者的想法和態度。關于問卷內容的考慮,主要從受訪對象情況、居民參與社區建設意愿、方式、程度等方面進行設計,具體分為以下幾個方面:一是受訪對象性別、年齡、婚姻狀況、教育狀況、職業、戶籍、居住時間、收入情況等;二是受訪對象對社區現狀、居委會、社區工作人員滿意度情況;三是受訪對象參與社區建設、社區活動、社區事務的意愿情況;四是受訪對象參與社區建設現狀及程度;五是受訪對象參與社區建設的內容、方式、途徑;六是開放性問題,比如“你最喜歡參與社區哪方面的活動和事務?”這也是訪談調查的主要形式。3.調查實施。本次調查的實施,由筆者直接進行訪談和H區委托社區居委會發放回收調查問卷兩種方式同時進行,為盡量保證結果的真實性和客觀性,筆者跟當地強調結果不作為工作考量,純粹用于理論研究和實踐參考。本次問卷調查共在A、B、C、D、E、F6個社區發放問卷300份,每個社區發放50份,最后回收295份,有效問卷282份,回收率為98.3%,有效率達到94%。

  (三)問卷樣本數據統計及分析本次282份問卷樣本中,男性受訪對象126人,占44.7%,女性受訪對象156人,占55.3%,女性受訪對象比男性多,這與調查期間在家人員分布的客觀情況有關。1.受訪對象自身狀況統計。受訪對象年齡、婚姻狀況、受教育程度、職業狀況、居住時限等統計數據如下表:表2-1:年齡分層次統計表年齡18歲以下18-30歲31-45歲46-59歲60歲以上總計占比8.6% 15.4% 22.5% 25.9% 27.6% 100%

  從表中統計情況可以看到,接受問卷調查的45歲以上居民占53.5%,如果采取白天現場發放調查文件的形式,那這一占將在80%以上,因為由于工作和上學的關系,白天在社區活動的45歲以下年輕人群占比非常少,即使節假日這一占比也不高。基于這一情況,考慮問卷調查應反映各年齡層次的想法,筆者委托當地社區居委會利用晚上給45歲以下年輕群體發放問卷調查表,當場填好回收。這樣,問卷調查對象才實現年齡層次的相對均衡,但這本身也體現了年輕群體參與社區建設的條件相對不足。表2-2:婚姻狀況統計表婚姻狀況未婚已婚占比22.8% 77.2%

  從發放問卷的情況來看,未婚的年輕居民參與調查的積極性不高,實際人群占比也少,但為了解未婚群體對社區建設的態度和看法,筆者有意請社區居委會選擇了一定比例的未婚群體參與調查,請求他們的配合,得到了他們的支持。表2-3:受教育程度統計表

  初中以下高中(中專)大學(大專)研究生總計占比32.3% 38.4% 24.7% 4.6% 100%從上表可以看出,參加問卷調查的大專以上較高學歷的居民占29.3%,大部分受訪對象為高中(中專)以下學歷人員,這與當前社區生活主體人群相吻合,在保持較高學歷人群有一定占比的基礎上,筆者認為應當尊重這種現實情況,客觀反映現實情況。表2-4:職業狀況統計表對象學生機關事業單位人員企業人員其他就業人員無業人員合計占比6.5% 12.8% 18.5% 23.6% 38.6% 100%不同類型的社區,居民職業狀況不盡不同,特點鮮明的社區居民職業有一定規律,但從新型社區來看,居民職業并無多少規律可循,因此,本次問卷調查在利用個別社區特點基礎上,主要是主觀地選擇了不同職業居民進行調查,期望能從職業中找出居民對社區建設的看法和參與度。表2-5:居住時限統計表

  1年以下1-5年6-10年11年以上合計占比5.2% 38.4% 24.9% 31.5% 100%相對而言,H區由于流動人口比較少,城市建設和房地產發展時間也不是很長,社區居民居住相對穩定,因此,問卷調查對象中在社區居住5年以上占比達56.4%,筆者有意在新商品房小區的F社區選擇一些居住時間相對較短的居民進行調查,以反映居住時限對居民參與的影響。從上述5個表中的統計數據可以看出,此次問卷調查對象在一定程度上考慮了男女對象的平衡,且注意兼顧不同年齡層次的分布,也考慮了婚姻狀況、職業狀況、受教育程度、居住時限的多樣性,這其中有筆者利用從事該項工作的優勢加入了自身的主觀考量,一方面對本次問卷調查的對象應客觀反映他們在社區的人群占比和優勢,另一方面也要兼顧受訪群體的多樣性,了解各個群體各自的看法,以便從更多角度來衡量社區建設中不同類型的居民的參與度,這對調查和下一步分析更具有參考價值。2.受訪對象參與意愿及程度情況統計。在本次問卷調查中,筆者主要關注居民對參與社區建設的真實意愿和想法、參與社區分類活動情況以及對社區建設各方面滿意度情況等統計如下表:表2-6:參與意愿統計表態度不愿意不太愿意無所謂比較愿意非常愿意合計占比10.6% 21.8% 10.7% 36.3% 20.6% 100%

  從上表可以清晰地看出居民參與社區建設的主觀意愿情況,56.9%的居民主觀上還是愿意參與社區建設,好于筆者的預期,這與近年來H區社區建設取得的成效密切相關,在其他地方可能還會低于這一比例。與此同時,明確表示不太愿意參與社區建設的居民達32.4%,約占三分之一,還有10.7%對參與的態度是“無所謂”,如果算在一起,對參與社區建設持消極態度接近一半,這部分對象中年輕及未婚群體占比較高,另外學歷層次較高的群體占比也比較多,這是我們在社區建設中要面臨和解決的問題。表2-7:參與活動情況統計表調查內容是 否1.您是否參加過社區居委會選舉48.4% 51.6%2.您是否關注過居務、財務公開36.2% 63.8%3.你是否參加過社區組織的文體活動64.5% 35.5%4.你是否參加過社區組織的公益活動36.8% 63.2%5.你是否關心社區發展情況60.1% 39.9%6.你是否參加過社區組織的協商活動28.6% 71.4%7.你是否愿意和社區內的居民溝通交流82.7% 17.3%上表主要從居民主觀關注和實際參與兩方面進行調查,并通過主觀意愿和實際行動進行對比,以期從中得出新的收獲。從調查結果來看,居民在主觀上對社區發展、與其他居民交流意愿相對比較強烈,但對與自身利益相關的居務、財務公開關注度不高;在實際參與方面,參與社區文體活動比較多,其次是社區居委會選舉,而社區協商活動、公益活動的參與度比較低,從參與對象來看,年齡較大、女性、已婚人群占比非常高。總體來看,居民參與意愿強于實際參與行動。表2-8:社區建設項目滿意度統計表調查內容非常滿意比較滿意一般不太滿意不關心1.社區辦事服務25.8% 36.4 20.3% 11.9% 5.6%2.社區便民利民服務8.2% 28.8% 32.5 24.6% 5.9%3.社區衛生環境7.1% 22.9% 31.7% 38.3% 04.社區治安環境10.9% 43.3% 16.8% 27.2% 1.8%5.社區開展活動12.7% 21.4% 30.2% 25.9% 9.8%6.社區干部6.5% 29.7% 30.8% 25.6% 7.4%從上表來看,居民對社區建設項目滿意度整體上都偏低,滿意率超過50%的只有社區辦事服務和社區治安環境兩項,這說明目前社區建設項目與居民的期望值還有一定的差距。從以上表格統計情況來看,居民參與包括主觀意愿和實際行動,兩者不是對等關系,有意愿不一定會參與,但意愿在很大程度上影響實際參與率,此外居民的性別、年齡和婚姻狀況對參與率有較大影響。而通過居民參與活動的種類調查,可以判斷居民參與社區政治、經濟、文化、社會等方面熱情程度,相對而言,居民更喜歡參加社區文化、社會類項目;從居民對社區建設項目的滿意程度調查則可以看出居民對社區建設哪些方面更感興趣,對哪些方面期望值更高,這也將影響居民的參與意愿。總之,通過問卷調查,筆者認為對不同群體的居民參與社區建設的主觀意愿和客觀實際有了比較直觀的體現,也說明了一些問題。雖然上述表格在設計上只是某些方面,不夠全面,但從中可以增強我們對社區居民參與情況的判斷,對我們具體分析居民參與不足的表現,探究其原因具有重要參考作用和借鑒價值。

  三、居民參與社區建設存在的主要問題及原因分析

  我國城市社區建設開展二十多年來,居民參與一直是其重要內容,居民參與城市社區建設的領域越來越多,規模越來越大,積極性也越來越高,成效也越來越明顯,政府和社會各界對居民參與社區建設的重要性共識度不斷提升,呈現出良好的發展態勢。與此同時,我們也要清醒地看到,我國城市社區建設中居民參與的空間還很巨大,問題也比較突出且不容忽視。在對H區進行實證調查基礎上,本節試圖深入分析居民參與城市社區建設存在的主要問題,并結合訪談調查,分析其原因。

  (一)居民參與城市社區建設存在的主要問題

  根據筆者多年從事社區建設的經驗,結合本次問卷調查和個體訪談,筆者認為當前城市社區建設中居民參與最主要的問題是整體參與率不足,當然這是一個總體判斷和集中表現,具體而言,參與不足又表現在參與范圍和參與程度的不足。就參與范圍來講,包括參與主體數量多少和參與客體范圍大小,參與主體數量多少又與主體年齡、文化程度、經濟狀況、職業狀況等因素相關,參與客體范圍大小取決于社區建設進展程度,能承載多大范圍的參與性。就參與程度來講,考量標準既包括社區政治、經濟、文化、社會、環境等多方面的廣度,也包括參與項目各個環節過程的縱向深度,能否形成一個全面參與的過程。

  1.總體參與率比較低。

  主要反映在居民參與社區建設的人數占比及參與頻次上,總體而言,比例比較低。以H區為例,這是江西省城市社區開展的比較好的城區,居民參與率相對較高,但從調查問卷中居民參與社區活動情況來看,居民實際參與率與理想參與率還有一定的差距,比如參加過社區文體活動的占64.5%,其他社區選舉、社區公益、社區協商等活動參與率均低于50%,而且該統計數據單指年度內是否有參與過社區相關活動,尚未考慮參與頻次的問題。另一方面,從訪談調查的情況來看,也印證了這一判斷,比如筆者在訪談H區F社區居民王女士時,她說:“在居委會動員下,為了配合居委會工作,偶爾也會去參加社區活動,比如社區節假日重大活動或社區選舉,但每年也就1-2次”,在訪談該社區居委會徐主任時,她表示:“現在的居民對參與社區事務積極性不高,就拿居委會選舉來講,本來是保障居民的選舉權利,但最后參與投票的人數不多,大部分都是一些中老年人,而且我們選舉委員會還要想方設法提供點獎品才能保證參于投票人數達到相關要求”。由此可以看出,H區在居民參與方面,無論是參與人數比例還是參與頻次來講,總體上講都偏低,結合筆者自身工作實踐了解的情況,江西全省范圍甚至全國范圍內城市社區此情況基本相似。

  2.居民參與意識不強。

  目前社區建設中雖有一定的居民參與,但參與的主動性不夠,很多時候是一種被動參與。由于我國城市社區建設還處于初級階段,很多居民尚未將自身作為社區建設的主體,對自己在社區中所承擔的責任與義務也認識不夠,導致社區意識還比較淡薄,參與度不高。從目前的情況來看,居民參與的主要狀態是被動的,即在社區組織邀請后才參與社區建設。在長期的計劃經濟束縛下,居民習慣于按照指令行事,很少會主動參與社區建設,對社區的認同感和歸屬感不強。同時在社區建設過程中,社區組織與居民的地位也不對等,社區事務和社區活動的主動權在社區組織,這在一定程度上影響了居民的參與熱情。在H區問卷調查中,雖然有些居民參與社區活動的數據占比還比較高,比如參與社區大型活動、選舉投票等,但這并不完全意味居民實際主動參與能達到這一比例,事實上這里面存在一定的“水分”,有的水分還很高,從筆者訪談對象了解的情況來看,80%以上受訪居民表示自己是被動參與社區相關活動,居民參與此類活動是在政府和社區組織的強烈干預下進行的,并不能真實反映居民意愿。

  3.居民參與渠道不暢。

  當前,居民參與社區事務還缺乏一套規范的操作程序,參與機制也還不完善,具有較大的偶然性和隨意性,直接導致居民參與的渠道不暢通。一般都是社區管理機構有緊急任務,才想到組織居民落實相關事務。筆者在訪談A社區居民劉先生時,他坦言,有時工作不忙時也很想參加點社區的活動,比如公益活動、志愿活動等,但不知道通過什么方式和渠道去參與,社區難以提供有效、規范、常態的參與機會和渠道。隨著“單位人”向“社會人”的轉變,社區居民的參與愿望和要求不斷增強,拓展暢通參與渠道必然成為社區建設的重要內容。在活動化參與中,比如居民自發成立一些興趣小組、志愿者組織,甚至組建一些文體社團,這些方面進行了一些有益嘗試。但是,從當前社區建設的現實情況來看,無論是制度化參與還是活動化參與都與社區發展越來越高的要求還難以適應。從制度化參與角度來講,社區經常疲于應付上級政府及有關部門委派的各項工作,難以騰出精力來調動居民參與社區自治,導致出現“角色錯位”的現象。而在活動化參與方面,由于居民是偶然性參與或被動性參與,導致居民參與呈現出參與面窄、頻次低、層次不高的特點。

  4.居民對社區認同感不強。

  社區成員因具有共同的利益把大家連接到一起形成聯結力,而社區居委會應是連接點。但在現實中,由于居委會過度行政化喪失了大部分居民自治功能,導致其與社區居民關聯度并不高,更無所謂連接點。由于社區是生活共同體,大部分居民工作并不在社區,社區只是工作過后生活休息的地方,只是需要安全、便捷、舒適的居住環境,經濟關聯度基本為零,居民參與社區建設的利益關系度也就不高,居委會由于行政化原因精力集中在完成上級政府及部門布置的工作任務,與居民的聯系越來越少,導致居委會工作人員整天忙忙碌碌居民卻并不買賬,主要就是居委會的工作脫離了居民的需求。此外,由于社會發展帶來的多樣化,社區居民尤其是類似本次問卷調查中F社區這種商品房社區居民,由于物業完善,生活便利,環境比較好,居民與居委會的聯系更少,對社區發展關注度非常低,對社區滿意度很多人無所謂。相比與社區公共事務,居民更關心自身和家庭的發展,無力也無心關注社區發展,在問卷調查中,居民表示不愿意或不太愿意參與社區建設的占32.4%,不認為參與社區建設是自己的責任。因此,社區也就出現惡性循環,迫于客觀環境壓力,居委會眼睛“朝上不朝下”,與居民接觸太少,居民對居委會也并不了解,認為居委會是政府的誤解越來越深,認同感越來越差,對參與意愿產生消極影響。

  5.居民參與組織化程度比較低。

  在城市社區建設中居民參與的方式可以是居民直接參與也可以是通過各類社區組織參與,隨著社會分工越來越細,社會的組織化程度越來越高,居民通過社區組織參與社區建設將是主要方式,社區組織將為居民參與提供不同的渠道和多樣化的利益表達載體。同時,將居民個體參與轉變為團體組織參與,是現代社會的需要,也有利于促進社區成員的合作,增強溝通和共識,從而激發居民的參與熱情。但是通過走訪調查,目前社區居民參與仍以個體性參與為主,團體組織參與還較少,也就是說社區居民的組織化程度比較低,社區組織發展不足并出現缺位,筆者在H區訪談C社區時,街道干部劉某和社區居委會主任譚某都坦言:“現在干部和居民都對通過社區社會組織參與社區活動有一定認識,社區也發展了一些社會組織,但這些社區社會組織形式上已成立實際運轉很少的情況比較普遍,尚未真正將居民組織起來”。因此,從問卷和訪談的情況來看,目前城市社區社會組織培育發展不足,即使培育起來的社區社會組織運轉也不常態,居民對社區社會組織認可度不高,社區社會組織尚未很好地發揮組織居民的作用。

  (二)居民參與制約性因素分析

  1.參與主客體不平衡。

  參與主體主要指社區居民,由于性別、年齡、職業、婚姻、受教育程度等情況不同在參與上有一定差異。以本次H區問卷調查表作為樣本分析,從性別上看,女性居民參與相對較多,男性居民參與相對較少。由于我國男主外女主內的觀念還在不同程度上存在,女性居民在社區呆的時間相對更多,而且女性居民社區交流欲望相對更強,因此女性居民參與社區活動普遍較男性多。以2014年第九屆社區居委會選舉為例,據統計,參與投票的女性比較超過70%。從年齡上看,老年人參與最多,其次是少年兒童,中青年參與最少。目前,參與社區活動的群體主要集中在“一老一少”,所占比例超過80%,主要是老年人和少年兒童時間充裕,而且比較喜歡群體生活,社區服務場所設施設置也以此類對象優先。從職業來看,一方面與就業狀況密切相關,離退休人員、無業人員等未在職人員參與較多,而在職人員參與較少,這與在職人員工作繁忙無時間參與有較大關系;另一方面與職業種類也有一定關系,機關事業單位人員與企業人員相比,參與率相對更高。從婚姻狀況來看,已婚居民由于生活相對穩定、家庭生活事項與社區關聯度高、對社區服務期待更強,與未婚居民相比,參與社區事務活動更多,意愿也更強。從受教育程度來看,居民參與率與此不是絕對的正比關系,還與職業、年齡等因素相關,但整體參與現狀而言,受教育程度高的參與率反而低,高中、初中以下學歷層次的居民參與更多一些。當然,除了上述參與主體基本要素外,居民的經濟狀況、家庭結構、健康狀況等要素也會對居民參與產生影響,比如居民的健康狀況好壞也影響到居民的參與,等等。參與客體主要指社區,由于社區類型、社區建設情況不同也在一定程度上對居民參與產生影響。本次問卷調查的6個社區中,可以分為老居民區型社區、單位家屬型社區、村改居型社區、政府福利安置型社區、商品房小區型社區5種類型,從統計情況和工作感受來講,一般老居民區型社區、單位家屬型社區參與率最高,其次是村改居型社區、政府福利安置型社區,商品房小區型社區參與率最低,但也不是絕對如此。之所以得出此種排序邏輯,最重要的影響因素是社區居民的熟識程度,老居民區型社區因居住在一起時間較長、住房結構位置優勢等原因,單位家屬型社區因業緣的緊密聯系使居民之間彼此非常熟悉,相對而言是一個熟人小社會,彼此相互影響度較高,因此對社區的認同感和參與度都較高;村改居型社區屬于傳統的鄉村地域關聯型社區,居民相對也比較熟悉,但受社區轉型的影響和條件的限制,相比純城市老社區參與度要低一些,而政府福利安置型社區由于是由家庭經濟條件比較困難的居民隨機組合而成,相互之間熟悉程度不高,但由于這類社區居民就業率較低時間比較充裕,而且對社區服務具有一定依賴性,參與率雖比老居民區型社區、單位家屬型社區低,但比商品房小區型社區要高。

  2.參與利益驅動不夠。

  在現代社會中人越來越理性,在社區建設活動中也是如此,追求自身利益是居民參與社區活動的主要動力。社區居民之所以參與社區建設、社區管理,最直接、最根本的因素還是獲取自身利益,不管是物質利益還是精神利益,總之需要利益的刺激。從物質利益方面來講,居民希望通過參與社區建設實現物質、經濟方面的收獲,而從精神利益方面來講,則希望在社區參與中實現自身價值,尋求精神方面的滿足。目前我國的城市社區中,大部分居民都是生活在社區,工作并不在社區,一方面經濟收入并不是來源于社區,另一方面生活中需要辦理的事項也可以直接到政府部門辦理,因此居民與社區的利益關聯度并不高。在訪談社區居民中,70%以上表示只有關系到自己的利益時才會參與社區事務,而且利益相關性越高參與愿望越高。由此可以看出,利益考慮是居民參與社區事務的重要考量,直接影響居民參與的積極性。在社區建設過程中,當居民發現社區與其自身利益息息相關時,才會激發其參與的興趣。比如改善社區生活環境,提高社區安全感,獲取別人的幫助,發揮自身的才能展現自我,滿足自己的一些興趣愛好,實現自我價值感,等等。從這個方面來講,目前我國的城市社區由于沒有經濟資源及行政資源,難以給居民帶來直接的利益。在調查中筆者了解到H區當前的社區建設中,社區環境的改造,社區服務功能的提升,社區活動的常態開展,在一定程度上滿足了居民的需求,居民從中得到一些實惠,因此與以前相比參與度有了一定的提升。

  3.參與組織者素質參差不齊。

  目前我國社區管理人員大多沒有經過系統的、專業的教育培訓,其來源也呈現多樣化的特點,文化程度總體偏低,因此,總體而言,社區管理人員的綜合素質也是良莠不齊。目前社區繁重的工作任務,給本已是綜合素質總體不高的社區工作隊伍帶來巨大壓力,一方面難以完成上級交代的各項任務,另一方面在社區建設特別是社區服務上缺乏創造力和特色化,難以調動社區居民的參與熱情。H區近年來年通過專題考試招聘的方式面向社會招錄了一批社區工作人員,這些新招錄的社區工作者普遍文化程度比較高,而且有一定的社會從業經歷,這給社區發展帶來了新鮮血液,但從整個社區工作者隊伍情況來看,這類社區工作者所占比例還遠遠不夠。

  4.社區社會組織發展和能力不足。

  社區社會組織是社區建設和發展的重要力量。由于受傳統管理模式的影響和束縛,目前對培育社區社會組織、推動社區服務專業化、社會化等缺乏足夠的認識,可以說我國社區社會組織的發展仍然處在起步階段,存在許多問題。一是總量偏少。受客觀環境和觀念的影響,目前我國社區社會組織培育發展不足,發展數量不夠,以H區為例,其社區社會組織發展數量在全省城市中屬于比較好的,平均每個社區擁有社會組織6.8個,但總體上仍然偏少。二是獨立性不夠。從現有社區社會組織情況來看,其中大部分是由政府運用行政手段自上而下建立的,與政府有關部門有著千絲萬縷的聯系,普遍缺乏獨立性和自我生存能力。雖然一些社會組織從形式上看具有一定獨立性,但深入了解后,我們發現其“順利運轉”還是在一定程度上依附于有關行政部門或依托有關部門的資源。三是組織能力較差。社區社會組織的性質是不以贏利為目的,其宗旨應該是為社區居民服務,著重發揮社會效益,但由于組織化、制度化程度不高,大部分社區社會組織在組織動員居民參與方面顯得力不從心,甚至主觀意識都不夠。

  5.社區現有管理體制不順。

  《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定:“城市居民委員會是居民進行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。基層政府及其派出機關對居民委員會的工作予以指導、支持和幫助,居民委員會協助基層政府及其派出機關開展工作”。從該法律規定我們可以看出居民委員會的職責定位以及與政府的關系。居民委員會是一個基層群眾性自治組織,不是政府的下屬機構和組織,不存在直接的隸屬關系,也不是領導與被領導的關系,而是指導與被指導、協助與被協助關系。但現實中確非如此,由于居委會工作經費和人員經費均由政府承擔,政府及其部門自然將居委會當作自己的“腿”,并理所當然地將自身職能延伸到居委會,要求居委會承擔各種工作任務,這就直接導致居委會出現嚴重的行政化傾向。在完成政府及有關部門各種工作任務的同時,居委會還要接受街道辦事處以及上級政府部門各種檢查和考核,需要準備各類臺賬資料,牽涉居委會絕大部分時間和精力,甚至有社區居委會主任說自己整天疲于應付、壓力太大。目前我國實行的還是全能的行政管理體制,在這種體制下,政府主導絕大多數社會活動,權利的高度集中造成了“政府全能”,政府無事不包、無事不攬,對所有經濟和社會事務實行全方位管理,政府的行政權力網絡覆蓋了社會的方方面面,社區居委會自然也不例外,這直接擠壓了社區公共空間,居民參與自然此消彼長。

  四、居民參與城市社區建設的對策與建議

  居民作為城市社區建設的主體和客體,其自覺自愿參與社區政策、事務、活動、管理及日常運轉非常重要。只有居民自覺、直接、廣泛參與社區建設,將自身視為社區的一員,樹立社區主人翁意識,積極承擔社區責任和義務,才能形成居民對社區的認同感和歸屬感,才能培養出社區意識和公共精神,從而使居民更好地發揮主動性和積極性,有效整合和利用社區自身各類資源,增強社區發展合力、動力和可持續力,推動社區建設健康、有序、協調、深入發展。城市社區建設是一項系統工程、長期工程,涉及政治、經濟、文化、社會、生態等方方面面,需要政府、社會、市場、自治組織、居民等各方力量協同推進。居民參與城市社區建設,應發揮好政府、社會、社區等各方力量的積極作用,本文將結合工作實踐,從宏觀和微觀層面提出針對性地解決措施和對策,切實讓社區居民想參與、能參與、會參與、方便參與、有效參與,真正發揮居民在城市社區建設中的主導作用。

  (一)從宏觀層面,切實轉變思路,準確發揮政府職能作用受計劃經濟時代思想的影響,“政府包辦一切”觀念和現象長期存在,具體到城市社區建設過程中亦是如此,政府投入了大量人力、物力、財力和精力,但大部分社區居民“不買賬”,表現出“事不關己高高掛起”的旁人心態。因此,從政府層面,要切實轉變思路和觀念,重新尋找自身在城市社區建設中的定位和職責,進一步厘清政府職能,防止“越俎代庖”,準確發揮政府在社區建設中的積極作用,為居民參與社區建設營造良好的氛圍和環境。

  1.厘清政府角色定位,強化支持引導。

  城市社區建設需要政府、社會、自治組織、居民等多方力量參與,但各自在其中的角色定位很重要,定位準了可以達到“1+1>2”的效果,否則不僅難以發揮自身作用,還會影響其他力量作用的發揮。政府作為當前我國社區建設的主要力量,在社區建設當中發揮了非常重要的作用,甚至可以說是決定性作用,但隨著經濟社會不斷發展這種效果越來越不理想,一個重要的原因就是政府尚未在社區建設中準確找到自身定位,用“行政化”代替了“自治”,挫傷了居民的積極性。因此,作為社區建設主導者的政府,要適應社區建設新形勢的需要,切實轉變工作思路,重新厘清職責定位,回歸“本位”不“越位”。政府是社區建設的“指導者”而非“領導者”。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定,社區居委會是我國城市基層的群眾性自治組織,負責引導居民自我管理、自我服務、自我教育。政府通過宏觀指導和具體支持社區建設,為基層群眾自治提供良好的環境和條件,推動基層民主有序發展,而非當前所表現出來的領導社區建設的一切,事無巨細,親力親為,把社區作為政府下屬的一級行政組織,用行政化的手段推動社區建設工作,從而脫離群眾需求和現實需要,忽視居民參與的主體作用。

  2.理清幾種力量關系,強化工作合力。

  當前城市社區中主要存在政府、黨支部、居委會、居民及業委會、物業公司等幾大力量,他們在社區建設中各自發揮著自身的作用,但當前這幾種力量的關系還比較模糊,如果處理不好將影響社區發展,同時也會影響居民參與社區建設的積極性。應建立起黨組織領導、居委會主導、政府指導和支持、居民為主體、業委會等多方參與的社區建設新格局,整合各方資源和力量,形成強大工作合力。具體而言,要處理好居委會與幾種組織之間的關系:第一,處理好基層政府與居委會的關系。著力改變過去基層政府與居委會之間的領導與被領導關系,進一步強化基層政府的指導與支持作用,進一步突出居委會的自治功能,切實厘清兩者在社區建設工作中各自的工作范圍與權限,既要防止居委會自治無序發展,也要防止居委會“行政化”,這需要政府把握好這個度,也是政府的重要職責。第二,處理好社區“兩委”的關系。從目前實際情況來看,社區黨組織、居委會兩者之間關系還不夠清晰,“兩委”成員交叉任職、負責人一肩挑、工作交叉等情況導致兩者職責不分。社區黨組織與居委會應是領導與被領導的關系,但這種領導關系主要體現在思想上和政治上的領導,而不是具體的行政上的領導,是將黨的意志通過社區建設的決策管理制度制定來體現,而不是參與社區建設的具體事務,防止干預過多代替居民自治。同時社區黨組織也要支持和保障居委會發揮自治組織功能。第三,處理好居委會與業委會等組織的關系。業委會是隨著市場經濟發展商品房出現而出現的,主要是應保障房屋物業產權而產生的業主自治組織,而居委會是實現居民自治的基層群眾性自治組織,從范圍來講,居委會自治范圍更寬更廣,以業委會為代表的其他組織均是為了實現居民某一方面的權益來開展自治,從這一角度講,居委會與業委會等組織是指導與被指導的關系。

  3.抓好法規制度設計,規范自治行為。

  明確了政府在社區建設中的職責定位后,對社區建設的指導主要通過制定相關法律法規制度來實現。具體而言,主要從三個層面來推動:第一,修訂完善相關法律法規。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》及江西省實施辦法出臺至今近30年,期間未進行任何修訂,很多內容與當前城市社區建設實際情況不相符,比如居委會職責還不夠明確全面,與政府的關系過于籠統,與其他組織的關系還是空白,這些對城市社區建設均產生了不利影響,也給居民參與社區建設帶來了障礙。因此,需要盡快修訂完善相關法律法規,為居民參與社區建設提供法律保障。第二,指導制定出臺相關制度規范。按照法律法規的規定,指導制定居務公開、居民公約、居民議事協商、社區事務決策、社區監督等系列制度規范,推動城市社區建設中有關制度的規范化,增強居民對政府在社區建設中權威性的認可,帶動居民參與社區建設。第三,抓好政策的規范銜接。當前,政府在社區建設中出臺了系列政策,但受部門利益分割的阻礙,一些政策在社區層面出現“打架”的情況,這直接影響了一些政策的效率,也容易讓居民群眾產生對政策對政府的不信任。因此,政府在社區建設的政策設計中應抓好統籌謀劃,分類制定,注重協調和銜接,確保所出臺的政策能發揮最大作用,爭取居民群眾更多信任和支持。

  4.加強社區服務管理,增強社區認同。

  社區服務管理是社區建設的核心內容,也是政府在社區建設中的重要職責。一方面,黨和政府的一些方針政策和惠民措施需要通過社區服務管理平臺落實到居民群眾當中,另一方面居民群眾的一些訴求建議需要通過社區服務管理平臺反映給黨和政府,發揮社區在黨和政府聯系居民群眾中的橋梁和紐帶作用。一方面,政府要加大投入和支持,建設好社區服務管理平臺,提供服務管理場所和必要的基礎設施,讓社區服務管理平臺在社區建設中發揮核心平臺作用,不斷匯聚社區居民參與到平臺中去;另一方面,政府要依托社區服務管理平臺抓好特殊群體、流動人口、治安、矛盾調解等社區管理工作,將政府教育、文化、就業、社保、救助、福利、衛生等基本公共服務延伸到社區,讓居民不出社區即可享受到健全、高效、便捷的公共服務,提升居民的滿意度和幸福感,從而增強對政府在社區建設中的認同感。

  (二)從微觀層面,強化操作舉措,積極激活各種參與活力居民參與城市社區建設不僅要有宏觀的政策制度支撐,需要政府的指導和支持,同時也需要有具體的措施來推動落實。當前,從我國城市社區建設中的居民參與情況來看,居民參與意識、參與渠道、參與方式、參與載體等還不存在一定差距,直接導致居民參與主動性和積極性不高、動力不足。

  1.加強自身建設,提升居民參與意識與能力。

  城市社區建設發展到目前階段迫切需要居民群眾參與,但現實情況中居民很少或根本無意識參與社區的公共事務,即使有參與也會因各種參與能力的局限而影響參與的積極性。因此,解決這一問題應從意識和能力兩方面著手:從增強居民參與意識角度來說,一方面要加強社區建設與居民關系的宣傳,提高居民對社區建設的認識,從主觀上增強參與的動力,另一方面從客觀上提升社區與居民的利益化關系,因為居民參與行為與利益驅動有很強關聯性,當居民意識到社區與其切身利益息息相關時,生產生活中的一些困難和問題可以在社區范圍內得到一定程度上的解決時,居民參與社區建設的積極性將不斷增強。將社區建設與居民利益緊密關聯起來,促進居民利益社區化,客觀上能促使居民積極主動投身到社區建設中來。從提升居民參與能力角度來說,主要通過提升居民綜合文化素質、政治素養和理論知識,保障最基本的參與表達能力,培養一些最基本的民主政治參行為能力,在社區有針對性地開展一些居民參與教育學習,培養最基本的參與技能和知識,引導參與社區建設的實踐活動,從實踐中不斷加強居民的能力,提高參與有效性。

  2.豐富參與形式,拓寬居民參與渠道。

  居民參與渠道不暢、形式單一是制約居民參與城市社區建設的一個重要因素。當前,隨著經濟社會發展,工業化、城鎮化、信息化、農業現代化不斷推進,居民利益主體多元,利益訴求多樣,這需要我們在社區建設中結合居民需求,不斷拓寬參與渠道,豐富參與形式,保障各層面、多層次、多渠道參與。

  第一,通過豐富的文體活動參與社區建設。文體活動是社區居民最基本的需求,也是最簡單的參與方式,通過開展豐富多彩的文體活動,將有共同興趣愛好、共同價值觀念的居民融合到一起,加強彼此間的溝通和交流,不斷可以滿足居民日益豐富的精神文化需求,又在一定程度上增強了居民的凝聚力和感強,提升了居民對社區的認同感和歸屬感。

  第二,通過社區事務參與社區建設。社區公共事務尤其是與居民利益密切相關的是居民關注關心的,在對社區公共事務進行決策、管理時,通過居民代表會議、議事會、聽證會等形式表決,吸引居民參與社區公共事務的管理,實現社區公共利益最大化。

  第三,通過社區選舉參與社區建設。社區居委會、業委會及居民小組選舉是一種基層的政治參與形式,隨著居民生活水平提高,政治文化需求提升,居民的政治參與熱情增加,開展社區選舉活動,讓居民通過投票選出自己社區的帶頭人和自治組織,本身就是維護自身利益和政治權利的需要,但必須讓我們的社區選舉更民主、更廣泛,讓社區居委會更深入居民。

  第四,通過社區公益事業參與社區建設。社區公益事業最容易引起居民的共鳴和認可,社區通過針對一些孤寡老人、困難群體、殘疾人等特殊群體開展一些公益互助活動,喚醒居民的愛心,讓居民參與到社區公益事業中來,通過公益事業加強居民之間的交流和認同,增強居民意識和公共精神,并將公益事業和活動中表現突出的居民進行宣傳,不斷培養公民的社區意識。

  第五,通過豐富社區信息公開形式參與社區建設。社區利用居務公開欄、宣傳欄、電子顯示屏、社區網站、微信群、QQ群等信息載體,及時動態公開社區公共事務、財務及其他居民關心關注的信息,讓居民了解社區、認可社區、相信社區、支持社區。

  3.依托社區社會組織,搭建參與載體。

  居民參與社區建設可以通過參與社區活動的形式來實現,包括社區事務、文體活動、公益事業等等,但實踐證明,居民個體參與這些活動動力不足,提高居民參與率,必須先實現社區居民組織化,只有實現社區居民組織化才能提高社區參與效率。無論是各種文體活動還是公益事業,我們發現當發展一些相關社區社會組織時,更容易將居民組織起來,更容易穩固這支隊伍,形成一個固定的參與群體。為此,社區應基于居民不同的興趣愛好和利益需求,培育發展豐富多樣的社區社會組織,滿足居民群眾依托這些社區社會組織參與社區活動和建設的需求,通過增強社區意識為先導,開展社區自治為前提,改變以往社區自治組織單一的組織形式,轉變為培育發展大量的社區社會組織,通過社區社會組織實現居民內部團結協作強化組織意識,從而促進居民增強社區意識和社會責任感。社區社會組織的發展壯大,一方面減輕了政府的壓力和負擔,另一方面也進一步提高了社區自治能力,使居民愿望和訴求更好更有效地表達,社會秩序也更穩定。

  4.加強社區協商,改善參與方式。

  居民參與社區建設需要有利益相關性來激勵,同時還需要建立有效的參與方式作支撐。社區針對涉及社區居民切身利益的公共事務、公共環境、公益事業以及居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛等內容,著眼于實現最廣泛的協商、保障各方面利益相關者的協商權利,吸納所有利益相關方作為協商主體,采取召開協商議事會議的方式進行協商,堅持求同存異、廣泛協商,尋找各有關協商主體意愿和訴求的最大公約數,最終達成一致意見促成問題的圓滿解決。加強社區協商,堅持民事、民議、民決,真正讓居民群眾直接參與解決涉及自身利益事項,體現公平、公正、協商精神,切實解決原來用行政式方式難以解決的問題,增強了社區居民的主人翁意識和彼此之間的互動,強化了對社區的認同感和歸屬感,提高了參與興趣與效率。

  五、結論

  社區建設是一項復雜的系統工程,也是居民自治的具體形式,沒有社區居民的積極參與,脫離社區居民的意愿和需求,社區建設就會成為“空中樓閣”,看似漂亮實則不接地氣,難以持續深入發展。為此,從一定程度來講,居民參與是推動城市社區發展的必要保證,是推動基層民主發展的重要保障,是衡量社區建設成功與否的關鍵指標。根據筆者的工作實踐經歷和本文的調查充分表明,我國城市社區建設中普遍存在居民參與意識不強,參與積極性不高,參與動力不足,參與渠道不暢,參與形式單一,參與組織化程度低等一系列問題,在此過程中,政府和居委會投入了很大的人力、物力、財力和精力,但居民對此并不“買賬”。政府和居委會理念和方式的轉變,社區社會組織的有效介入,居民參與形式和載體的不斷豐富以及居民參與意識和能力的不斷提高都對提高居民參與社區建設的積極性和主動性起到積極作用。但城市社區建設在我國發展歷程不長,我國居民受發展條件和客觀環境影響,社區意識和公共精神的培養需要一定的時間和氛圍磨練,這就決定了居民參與社區建設有一個逐步發展的過程,不可能一蹴而就,我們提出的一些對策措施雖然對提高居民參與率有一定效果,但從事物發展的規律來講,不能操之過急,需要統籌結合、多措并舉、逐步推進,讓社區參與成為居民的自覺行動和價值追求。(吳新偉 作者單位:江西省民政廳)

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